Nop factsheet nummer 4, november 1999

Klimaatmaatregelen in het buitenland, de zogenaamde flexibele instrumenten

• Aanleiding: Industrielanden hebben zich in VN-verband verplicht tot een vermindering van de uitstoot van broeikasgassen gedurende de periode 2008-2012. Landen kunnen hierbij gebruik maken van de zogenaamde flexibele instrumenten, namelijk: Joint Implementation, het Clean Development Mechanism en internationale emissiehandel. Deze instrumenten bieden landen de mogelijkheid de emissiereducties te realiseren buiten de landsgrenzen. Dit vergroot voor geïndustrialiseerde landen de mogelijkheden om emissiereducties te bewerkstelligen en biedt ze zo meer flexibiliteit bij het vervullen van hun verplichtingen. Hierdoor kunnen emissies daar worden verminderd waar dat tegen de laagste kosten kan.
  
  
• Doel onderzoek: Industrielanden kunnen de flexibele instrumenten inzetten bij het realiseren van de nationale klimaatdoelstelling. Om deze in de praktijk te kunnen toepassen moeten de overheid en het bedrijfsleven weten aan welke voorwaarden de instrumenten moeten voldoen. Ook moeten de voor- en nadelen van ieder instrument en mogelijke combinaties duidelijk zijn. De uitgevoerde onderzoeksprojecten beogen de vraagstukken te verhelderen, die moeten worden opgelost alvorens de instrumenten in praktijk kunnen worden gebracht. Tevens wordt getracht de onderlinge samenhang van de instrumenten in kaart te brengen.
  
  
• Doelgroep: Het onderzoek is met name van belang voor beleidsmakers die nauw zijn betrokken bij de internationale klimaatonderhandelingen. Daarnaast is het interessant voor instellingen die zijn geïnteresseerd in internationale samenwerking op milieugebied. Het onderzoek is ook van belang voor ondernemingen met interesse in internationale milieu-investeringen.
  
  
• Resultaat: De projecten bieden een spectrum van mogelijke antwoorden op verschillende technische, economische en politieke vraagstukken. Hiermee tracht het onderzoek het besluitvormingsproces op beleidsniveau te ondersteunen. Eén van de conclusies is dat de flexibele instrumenten onderling sterk samenhangen. De prijs en het volume van een mechanisme zal sterk van invloed zijn op de prijzen en volumina van de andere mechanismen.
  
  
• Aanbeveling: De sterke onderlinge verbondenheid van de mechanismen vereist een coördinatie op nationaal en internationaal niveau. Concrete besluitvorming over invulling van de flexibele instrumenten zal het mondiale draagvlak voor de mechanismen vergroten indien maatschappelijke, economische en milieuvoordelen worden geëffectueerd. Dit zal ook de onzekerheid bij geïnteresseerde landen en bedrijven verkleinen om de instrumenten te gebruiken.

Inleiding

Industrielanden hebben zich in het kader van het VN-Klimaatverdrag verplicht tot een vermindering van de uitstoot van broeikasgassen. Deze verplichting is verder vastgelegd in een protocol dat in 1997 in de Japanse stad Kyoto is opgesteld. In dit protocol zijn instrumenten opgenomen die landen kunnen gebruiken bij het realiseren van de verplichtingen.
Onderdeel van dit instrumentarium vormt een drietal zogenaamde 'flexibele instrumenten'. Deze instrumenten of mechanismen maken het mogelijk voor landen emissiereducties te realiseren buiten de landsgrenzen. De reductie kan hierdoor daar plaatsvinden waar dat het goedkoopste kan, bijvoorbeeld in Oost-Europa of in ontwikkelingslanden. Hiermee kunnen landen hun verplichtingen vervullen tegen lagere kosten.
De wijze waarop landen en het bedrijfsleven succesvol gebruik kunnen maken van de flexibele instrumenten is echter nog onzeker. Er staan nog enkele technische en politieke vraagstukken open die eerst moeten worden opgelost.

Gezamenlijk investeren

Via de flexibele instrumenten kunnen landen gezamenlijk in emissiereductie van CO2 en andere broeikasgassen investeren. Bijvoorbeeld, Nederland investeert in een moderne technologie in een fabriek in een Oosteuropees land. Met deze investering wordt het productieproces in de fabriek milieuvriendelijker. Hierdoor stoot de fabriek onder andere minder broeikasgassen uit. Deze in het Oosteuropese land gerealiseerde emissiereductie mag Nederland vervolgens (gedeeltelijk) meetellen bij het vervullen van de eigen binnenlandse verplichtingen.
Waarom doen landen dit? Voor Nederland is het aantrekkelijk te investeren in een land waar de kosten van emissiereductie lager zijn. Dit is het geval in veel landen in Oost-Europa en in ontwikkelingslanden. De landen waar de projecten worden uitgevoerd profiteren door de overdracht van schonere productietechnieken of krijgen financiële ondersteuning voor technologische ontwikkeling. Hierdoor zijn zij beter in staat hun economieën op een milieuvriendelijker wijze verder te ontwikkelen. Het Kyoto Protocol heeft hierbij uitdrukkelijk bepaald dat een project slechts dan kan worden goed gekeurd als het past in de binnenlandse prioriteiten van het gastland.
Ook het milieu is een winnaar bij deze vorm van samenwerking. Niet alleen wordt de uitstoot van broeikasgassen verminderd. De projecten verminderen vaak ook de uitstoot van zwaveldioxide en andere vervuilende stoffen en hebben daarmee een positief effect op bijvoorbeeld de gezondheid.

Landen waar Nederlandse proefprojecten voor flexibele instrumenten plaatsvinden

JI, CDM en emissiehandel

De samenwerkingsvorm waarbij een industrieland investeert in een emissiereductieproject in een ander industrieland, zoals hierboven beschreven, noemt men Joint Implementation (JI). In de praktijk komt dit neer op een investering van een westers industrieland in Oost-Europa. In de landen van het voormalige Oostblok zijn de kosten van emissiereducties gemiddeld lager dan in westerse industrielanden. Momenteel kunnen slechts emissiereducties die behaald zijn via JI-projecten tijdens de door het Kyoto Protocol vastgestelde periode 2008-2012 worden meegeteld.

Projecten opgezet onder het zogenaamde Clean Development Mechanism (CDM) hebben als hoofddoel duurzame ontwikkeling in ontwikkelingslanden te stimuleren. Daarnaast beoogt het CDM de uitstoot van broeikasgassen te verminderen. Deze met de projecten samenhangende uitstootvermindering wordt (gedeeltelijk) aan de investerende landen uitgekeerd in de vorm van certificaten. Deze certificaten kunnen industrielanden meetellen bij het realiseren van het eigen, binnenlandse klimaatbeleid. In tegenstelling tot JI kan uitstootvermindering via het CDM al vanaf het jaar 2000 door landen worden meegeteld.

Het internationale systeem van emissiehandel is het derde flexibele instrument in het Kyoto-protocol. Via dit instrument kunnen industrielanden onderling emissiereductietitels verhandelen. Een land dat gedurende de periode 2008-2012 meer emissiereductie realiseert dan waartoe het verplicht was, kan dit overschot verkopen aan landen met een tekort aan uitstootvermindering.

Gebruik beperken?

Op internationaal politiek niveau is een discussie gaande over mate waarin industrielanden flexibele instrumenten mogen gebruiken. De standpunten lopen hierbij uiteen tussen geen beperkingen op het gebruik van flexibele instrumenten en het standpunt dat landen alle emissiereducties binnen de eigen landgrenzen moeten realiseren.

Een aantal landen (waaronder Nederland) en de Europese Unie is van mening dat industrielanden een substantieel deel van de noodzakelijke emissiereducties in eigen land moeten realiseren. Het standpunt van de Nederlandse regering is dat ongeveer de helft van de Nederlandse inspanningen in eigen land moeten plaatsvinden en dus de andere helft in het buitenland gerealiseerd mag worden. Onlangs heeft ook de EU voorgesteld het gebruik van flexibele instrumenten te beperken. Tijdens de VN-klimaattop van eind 2000 in Nederland zal over dit onderwerp worden beslist.

Hoeveel reductie?

Hoe meet men de vermindering van de uitstoot van broeikasgassen als gevolg van JI- en CDM-projecten? Belangrijk hierbij is te berekenen hoe hoog de uitstoot was geweest zonder JI- of CDM-project: het zogenaamde referentiescenario. Dit is niet eenvoudig. Immers, dit vereist een schatting van een toekomstige situatie die door het project juist wordt voorkomen.

Hoe kan worden voorkomen dat het referentiescenario een foutief beeld van de toekomst geeft? Uiteraard kan alle beschikbare informatie zo gedetailleerd mogelijk in het scenario worden opgenomen. Dit is echter een kostbaar en tijdrovend proces. Internationale deskundigen hebben verschillende voorstellen ontwikkeld om de kosten van projectontwikkeling laag en de accuratesse van referentiescenarios hoog te houden. Daarbij speelt tevens het vraagstuk hoe te voorkomen dat landen emissie-veroorzakende activiteiten gaan verplaatsen in plaats van stopzetten of vervangen (weglekeffecten in het systeem). Over deze voorstellen zal tijdens de VN-klimaattop van 2000 een besluit worden genomen.

Emissiehandel?

Op voorhand is niet duidelijk in hoeverre ook het Nederlandse bedrijfsleven aan internationale emissiehandel kan deelnemen. Door een aantal landen is voorgesteld om ook de particuliere sector aan dit systeem te laten meedoen. In dat geval krijgen bijvoorbeeld Nederlandse bedrijven een emissiequotum. Wanneer een bedrijf beneden dit quotum blijft kan het dit overschot verkopen aan andere bedrijven in binnen- en buitenland.
Een aantal multinationals experimenteert inmiddels intern met emissiehandel. Zo start BP Amoco vanaf januari 2000 met een emissiehandelssysteem waaraan alle interne bedrijfseenheden zullen deelnemen.
Een belangrijke vraag is wie aansprakelijk is in geval van wanprestatie. Stel, Nederland koopt emissierechten van een ander industrieland. Naderhand blijkt dit laatste land geen overschot te hebben. Is Nederland hiervoor nu aansprakelijk of het verkopende land? Het Kyoto-protocol geeft hierover nog geen duidelijkheid. Dit vraagstuk is ook een belangrijk agendapunt tijdens de komende VN-onderhandelingen.

Nederlands perspectief

Nederland heeft zich verplicht tot een vermindering van de uitstoot van broeikasgassen. Gedurende 2008-2012 moet de Nederlandse uitstoot jaarlijks 6% lager zijn dan in 1990. Voor Nederland vormen de flexibele instrumenten daarbij een belangrijk middel.

Naar verwachting zal de Nederlandse overheid een actieve rol spelen bij het gebruik van de instrumenten. Daarnaast zal het Nederlandse bedrijfsleven een belangrijke rol kunnen spelen bij het identificeren en implementeren van JI- en CDM-projecten. De creditering van JI loopt via overheden; van CDM mogelijkerwijs ook via bedrijven.

Op termijn is het niet denkbeeldig dat de Nederlandse nationale klimaatdoelstelling wordt vertaald in afzonderlijke sector- of bedrijfsdoelstellingen. Het bedrijfsleven zou in dat geval zelf kunnen bepalen hoe de uitstootvermindering in te vullen, daarbij gebruik makend van de flexibele instrumenten.

Aanbevelingen

• Al vanaf het jaar 2000 kunnen industrielanden in beginsel gebruik maken van de flexibele instrumenten. Verwacht wordt dat de instrumenten een belangrijke rol gaan spelen in het nationale en internationale klimaatbeleid. Voor de Nederlandse industrie- en energiesector bieden de flexibele instrumenten een mogelijkheid de (toekomstige) afspraken met de overheid over uitstootvermindering tegen lagere kosten te realiseren. De Nederlandse regering heeft voor het gebruik van de flexibele instrumenten een budget gereserveerd.
• De instrumenten zijn echter nog niet 'af'. Enkele belangrijke technische en politieke vraagstukken staan nog steeds open. De onderzoekprojecten laten zien dat inmiddels kennis is vergaard over de verschillende vraagstukken, maar dat het vinden van de oplossingen vaak een politiek probleem is. Het is van belang hiervoor oplossingen te vinden, opdat het beoogde milieueffect en de verwachte kostenbesparingen van het gebruik van de flexibele instrumenten kunnen worden gerealiseerd. Dit zal het mondiale draagvlak van de instrumenten vergroten en onzekerheid bij geïnteresseerde landen en bedrijven verkleinen.